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      養老服務五年回顧與展望

      發布時間:2021.01.26查看次數:2821

      讓老年人老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安——美好愿景的背后是老年人口規模大、老齡化速度快;家庭規模小型化、類型多樣化,傳統的家庭養老功能削弱;養老服務社會參與度不高,公立養老機構并不足以滿足多樣化的養老需求……這些都是留給“十三五”的課題。

        過去的五年,養老服務得到了前所未有的重視與發展:從習近平總書記的數次講話與批示,到以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系提出,“四梁八柱”的搭建,再到養老服務制度框架不斷健全、基本養老服務得到有效發展、養老服務多樣化供給能力明顯增強、服務市場更具活力、養老服務質量大幅提升。

        過去的五年,隨著政策體系更加完善、兜底保障更有溫度、普惠服務更具品質,身在其中的老年人收獲了更多滿足感、幸福感、安全感!

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        這五年,政策體系更加完善

        2016年,習近平總書記在直接批示和講話中4次談及養老。其中提及有效應對我國人口老齡化,事關國家發展全局、事關億萬百姓福祉,要及時應對、科學應對、綜合應對;加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系,加強養老機構服務質量監管。

        2017年2月,國務院印發了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》,成為養老服務業發展的指南針。規劃提出:一方面,著力保基本、兜底線,增強兜底保障能力;另一方面,加快形成統一開放、競爭有序的市場體系。

        繼2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出“創新體制機制,激發社會活力,充分發揮社會力量的主體作用”,“十三五”期間養老服務事業放管服改革持續深入推進。2016年,國務院出臺《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》;2017年,民政部、發改委等13部門印發《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》……2019年,則是新政出臺最密、工作力度最大的一年:

        2019年初,《老年人權益保障法》修正實施,明確了不再實施養老機構設立許可、依法做好登記和備案管理以及加強養老機構事中事后監管,進一步深化養老服務“放管服”改革、推進養老服務發展。

        4月,國務院出臺《關于推進養老服務發展的意見》,提出了深化放管服改革、拓展養老服務融資渠道、擴大養老服務就業創業、擴大養老服務消費、促進養老服務高質量發展、促進養老服務基礎設施建設6方面共28條具體政策措施,打通堵點、消除痛點,鋪設了一條發展快車道。意見還提出建立由民政部牽頭的養老服務部際聯席會議制度。

        9月,民政部會商發改委等22個部門和單位,研究制定了《關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》,提出6方面17條具體措施,進一步培育發展養老服務市場,推動養老服務消費健康有序發展。

        “提高養老院服務質量,關系2億多老年人口特別是4000多萬失能半失能老年人的晚年幸福,也關系他們子女工作生活,是涉及人民生活質量的大事。”習近平總書記這樣強調。

        為落實習近平總書記的指示,從2017年初開始,民政部等多個部門在全國開展養老院服務質量建設專項行動,4年整治40多萬處養老服務隱患,全國養老院普遍存在的安全隱患得到有效遏制和集中處置,服務質量總體水平顯著提升。以山東省為例,對全省2700多家養老服務機構進行了全面排查整改,關停并轉527家,全省養老院服務質量合格率由76%提高到96%。也正是因此,2020年初疫情來襲時,養老服務機構通過封閉管理、馳援武漢、恢復服務,扛住了疫情考驗。

        提升養老服務質量,既要破解當下難題,更要形成長久機制。“十三五”期間,民政部制定出臺了一系列政策標準:2017年,《養老機構服務質量基本規范》出臺,這是養老機構服務質量管理首個國家標準,劃出了全國養老機構服務質量的“基準線”;2019年,《養老機構等級劃分與評定》確定了全國養老機構服務質量“等級線”,《養老機構服務安全基本規范》是我國養老服務領域第一項強制性國家標準,明確了養老機構服務安全“紅線”;2020年7月,民政部等6部門聯合印發《關于規范養老機構服務行為做好服務糾紛處理工作的意見》;11月,《養老機構管理辦法》修訂實施,共7章49條,新增17條、修改29條,修訂涉及備案辦理、服務規范、運行管理、監督檢查、法律責任等方面的內容,初步建立起養老服務綜合監管制度。

        相關部門重點圍繞養老服務的土地使用、稅收優惠、金融支持、設施建設、人才培育、科技發展等方面出臺了一系列配套政策。

        可以說“十三五”期間出臺的政策之多、范圍之廣是前所未有的。初步確立了以法律為綱領、國務院政策文件為基礎、部門專項政策和標準為支撐的養老服務制度體系。民政部及省級民政部門、部分地市民政部門組建了養老服務專門部門,而且建立了不同層級的養老服務部門聯席會議機制,應該講養老服務的工作合力進一步增強。

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        這五年,兜底保障更有溫度

        天已漸涼,躺在床上的劉才娃感到了新棉被的溫暖。“叔,我背你出去曬曬太陽。”“好好”,他應和著。劉才娃是甘肅省隴南市武都區洛塘鎮興華村的村民,年近六旬,無兒無女,完全失能,吃喝拉撒都在床上。2019年,他的生活不但在經濟上有了保障,基本生活費5232元、護理費3600元、3144元臨時救助,而且親戚簽約負責他的日常生活。衣服、床上用品都是新發的,親戚忙完農活,就會把他背到戶外見見陽光——這些劉才娃以前想都不敢想,如今變成了現實。

        93歲雷發海拿出攢了好久的200元,硬要讓護理他的工作人員收下。他沒有子女也沒有住房,入住云南昭通市昭陽區社會福利院后,護理員的精心照顧讓他非常感動,所以他把福利院發的零用錢攢起來,想以此表達自己的感激。2019年,昭陽區社會福利院對全區特困群體進行排查,并上門動員簽約。目前,院內共有282名集中供養人員,其中126名半失能、116名全失能。

        低保戶張大爺住在太原市萬柏林區漪汾苑小區,82歲的他從2018年開始申領低保高齡補貼。“每月有低保金,再加上高齡補貼,而且連年上調,感謝黨和政府的好政策,我們這日子越過越有盼頭呢!”2019年,山西省將“實施經濟困難的高齡和失能老年人關愛行動”列入8件民生實事之一,共為12.8萬名老年人發放補貼7104.2萬元。

        無論是得到了更好照顧的特困老人劉才娃、雷發海,還是拿到了高齡補貼的低保戶張大爺,無不反映了“十三五”期間,特殊困難老年人兜底保障水平不斷提升。截至2019年底,全國共有1447.3萬老年人納入城鄉低保,386.2萬特困老年人納入特困救助供養。與此同時,經濟困難的高齡老年人津貼制度實現了省級全覆蓋,30省(自治區、直轄市)建立了養老服務補貼制度,29省(自治區、直轄市)建立了護理補貼制度,3500多萬老年人享受了不同類型的老年福利補貼。

        在各類老年人群中,農村留守老年人這個群體尤為引人關注。根據2016年摸底排查,全國有1600萬左右的農村留守老年人。由于子女長期不在身邊,他們不少還承擔著繁重的農務勞動或者撫育孫輩的任務,不同程度存在著生活缺乏照料、安全缺乏保護、精神缺乏慰藉、失能缺乏護理等問題。2017年起,民政部會同公安部等9部門發布了《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》,推動各地建立健全家庭盡責、基層主導、社會協同、全民行動、政府支持保障的農村留守老年人關愛服務機制。

        這個問題在四川省邛崍市尤為突出。邛崍市老年人約15.52萬名,其中農村老人11.6萬名。空巢獨居、失能、高齡老年人逐漸增多,農村平均每戶不足3人,空巢化程度嚴重。

        但在這里,農村空巢老人并不孤單無助。正在午休時,夾關鎮魚壩村老齡協會會長楊昌智被一陣急促的電話鈴聲吵醒了。原來,村里的老人王淑英家因為線路老化停電。養子去世后,八旬的王淑英與老伴生活得并不輕松,老兩口是楊昌智重點關注的對象。不到10分鐘,楊昌智趕到了王淑英家,同時請來了鎮上的電工幫忙修理。

        讓農村老年人有人關心、有人過問、有人幫助解決困難,四川省邛崍市民政局創新服務路徑載體,構建“3+2+N”農村老人關愛服務體系。3支基層黨組織:中心敬老院黨組織示范,開展困難老年人關愛巡訪;村(社區)黨組織引領,提供點單式服務;基層衛生院黨組織參與,推進家庭醫生巡診服務。2支基層組織:基層老協組織發力,推廣一對一互助關愛制度;專業社會組織參與,提供上門居家養老服務。以及黨員、老年、青少年、網格員、司法維權員等N支志愿者服務隊伍。

        改變不僅僅發生在邛崍。目前,各省均制定了加強農村留守老年人關愛服務體系的專項政策文件或實施細則。

        失能、部分失能特困供養對象更是“困中之困、難中之難”。截至2018年,全國共有敬老院1.8萬家、床位187.8萬張,承擔著特困人員兜底保障的重要功能;但一些機構設施設備短缺、內部管理滯后、服務質量不高,制約著兜底保障功能的充分發揮。2018年,民政部與發展改革委、國務院扶貧辦制定了《深度貧困地區特困人員供養服務設施(敬老院)建設改造行動計劃》;2019年,為期3年改造提升工程啟動實施。敬老院從自理型機構向護理型機構轉變,體現了民政部門補短板勇氣與決心,也體現了黨委、政府對民生保障的高度關心與重視。

        湖南省永州市雙牌縣是一個山區縣,曾是省級重點扶貧縣,總人口20.24萬人,老年人口3.2萬人,其中特困老人1007人。但敬老院資源分散、條件不優,體制僵化、管理不活,投入不足、服務不優。針對這些問題,雙牌縣打造了“三型”敬老院:整合資源提升承載能力,打造集約型敬老院;理順機制激發管理活力,打造專業型敬老院;加強保障匯聚養老合力,打造服務型敬老院。如今投資2000多萬元建設的五里牌、麻江、江村三所中心敬老院,共收住特困供養人員166人,其中建檔立卡貧困戶7人、失能半失能特困供養人員131人。生活不能自理的特困人員集中供養率從原來的不足20%提高到58%,床位入住率由原來的20%提高到現在的80%。

        2019年,80歲的黃光灼入住麻江中心敬老院。“兩年前,老伴去世了,兒子也車禍離世。我在家砍柴做飯,經常吃了上頓沒下頓。”說話間老人眼泛淚光,“這里很好,吃得飽,穿得暖,他們照顧得很細微。”

        “十三五”期間,養老服務體系建設累計安排中央預算內投資134億多元,加快了特困供養機構建設和設施改造升級;民政部本級和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金,按照不低于55%的比例用于支持發展養老服務,有的地方甚至到70%多,其中中央彩票公益金補助地方養老服務項目資金累計投入70.2億元。

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        這五年,普惠服務更具品質

        一花獨放不是春,滿園春色才是春。在保基本、兜底線的基礎上,如何服務于更多有社會養老需求的老人,不僅是養老服務發展的要求,更是應對人口老齡化的時代要求。他們期待與家人相守,如何為他們提供即時、可及的居家和社區養老服務;他們大多是中等收入人群,如何為他們提供符合消費需求的優質服務;他們有多樣化、個性化的養老需求,如何通過信息技術實現資源的有效對接和優化配置……以此為切入點,民政與相關部門合作,開展了一系列試點工作。

        上午10點半,廣州市天河區華港社區長者飯堂的工作人員忙著將配送午餐清點分類,等待老人來取餐。社工盧海寧要給患有腰椎間盤突出的謝婆婆送餐,與她同行的還有護士和康復治療師,他們要去給謝婆婆做定期檢查。在越秀區登峰街長者飯堂,患有眼疾無法視物的阿芳結束工作后,吃上熱乎的飯菜。配餐服務之前,她要自己買菜做飯,這項服務為她的生活帶來極大便利。

        長者飯堂,是廣州養老服務的一張名片。早在2005年,廣州就啟動了社區居家養老服務試點,但真正的變化開始于2016年。從那一年開始,中央財政連續5年共計投入50億元,支持203個地區開展居家和社區養老服務改革試點。

        之前,長者飯堂只在居家服務中心以及一些社區零星存在。2016年,廣州入選首批改革試點,并以此為契機在2018年實現了全覆蓋,轉而完善社會化大配餐服務體系,將有助餐配餐需求的殘疾人以及醫療護理和健康體檢納入其中。

        目前,廣州已形成居家助餐配餐、醫養結合、生活照料等“3+X”改革創新,11個區級、174個街鎮級居家養老綜合服務平臺、1460個星光老年之家、1144個農村老年人活動站點、1036個長者飯堂,全市社區養老服務設施覆蓋率100%,社會力量舉辦和運營的社區養老服務設施占比超過85%,惠及20.1萬名老人,占老年人口的11.6%。

        在西寧市打造社區日間照料服務中心、社區護理站兩位一體的社區“醫養結合”服務模式,建成了一大批社區日間照料中心和農村老年之家,建設了4個養老示范基地和4個福利中心,城市養老設施覆蓋率已達90%以上。

        江蘇省徐州市全面放開養老服務市場,對新建、已運營和提供日間照料服務的居家養老服務設施“分類扶持”;通過“政府+社會力量”攜手打造了2047個高中低檔配套、功能完善、結構合理的居家養老服務設施。

        福建三明市在農村養老服務改革中有許多創新之舉,如農村養老服務中心民非組織登記、鄉鎮敬老院連鎖化公建民營、社區長者中央廚房配餐中心、山區養老服務領域110等,為推進全國山區地市養老服務工作提供了寶貴的經驗。

        從重機構養老轉向重社區和居家養老,是“十三五”期間養老服務最重要轉變之一。試點工作的開展,不但造就了我國社區和居家養老服務的半壁江山,而且為加快完善養老服務體系、培育發展養老產業提供了新機遇、注入了新動力。

        基本養老有國家兜底,高端養老有消費市場,而主要服務于中等收入群體的普惠養老長期以來是個短板。2019年,發改委、民政部、衛健委發起城企聯動普惠養老專項行動,方案將普惠明確為“成本可負擔、方便可及”。在楠山康養負責人劉旭輝看來,普惠要兼具價格與品質。“首先是價格,我們與同區位公辦養老機構相當,床位費、護理費、餐費都加起來每月3000元~5000元。其次是品質,讓老人享受到有尊嚴而愉快的養老服務,不但有服務標準,也要有設施建設標準。我們選用電動床而非手搖床,讓護理員保存更多體力去照顧老人。

        2019年,武漢市與楠山康養母公司中國健康養老集團簽署合作協議,計劃15年建設1萬張床位,其中8000張為普惠性床位。武漢形成了37“政策包”,包括16項必選政策和21項自選政策,涉及土地、規劃和報批建設、財稅、醫養、消防及其他支持政策等。目前已建成1238張床位,即便在疫情防控要求下,6月開始投入市場的床位使用率已達到30%~40%。

        “政府在用地性質、房屋權屬、資金支持上提供了非常大的便利。”劉旭輝說,“社區養老之所以能落戶中心城區,政府將閑置房屋拿出來給我們用;還有一些是企業自有用地改為養老用地,工程圖紙、消防審核過程中政府積極協調各部門,一事一議,為我們解決難題。”繼武漢后,中國康養在與沈陽簽約城企聯動,與鄂州的合作也正在進行中。“政府都非常重視養老服務,企業要針對痛點給出解決方案。”

        杭州市江干區閘弄口街道紅梅社區的祝奶奶86歲了,平日有血壓偏高的毛病。社區生活護理員會帶著智能醫療設備,每周上門兩次,為她測量血壓、血糖,檢測數據會傳送到健康養老服務平臺上,如果數據顯示老人身體不適,祝奶奶的子女和家庭簽約醫生都會立即收到消息,實現遠程信息共享。在閘弄口街道,老人實現了“一人一檔”,還有1300多名老人像祝奶奶一樣享受家訪式健康服務。

        2017年~2020年,工信部、民政部、衛健委開展了四批智慧健康養老應用試點,培育100個智慧健康養老示范企業,建設500個智慧健康養老示范社區,創建100個具有區域特色、產業聯動的智慧健康養老示范基地。而閘弄口街道,正是首批試點之一。

        “十三五”期間,通過開展試點示范,社會力量廣泛而深入地參與到養老服務中,多樣化供給能力大大增強。2015年,全國養老服務機構和設施11.6萬個,床位672.7萬張;2016年,全國養老服務機構和設施14萬個,床位730.3萬張;2017年,全國養老服務機構和設施15.5萬個,床位744.8萬張;截至2020年6月底,全國養老機構和設施總數為22萬個,床位790多萬張,其中民辦養老機構的數量和床位占比均突破50%。

        “十四五”期間,全國老年人口將突破3億,養老服務將接受更大的挑戰和考驗。“十四五”規劃建議中首次提出實施積極應對人口老齡化國家戰略,同時為未來工作指明方向:推動養老事業和養老產業協同發展,健全基本養老服務體系,發展普惠型養老服務和互助性養老,支持家庭承擔養老功能,培育養老新業態,構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系,健全養老服務綜合監管制度。未來五年,依舊是下大力氣補短板、提質增效的五年,依舊是為“四梁八柱”政策框架打下堅實基礎的五年。



      ?來源: 中國民政?

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